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mardi 15 décembre 2015

COP 21 - Accord de Paris : 3 points



Paris, le 15 Décembre 2015
Frédéric Dinguirard, Andal Conseil
fdinguirard@andalconseil.fr

Introduction

L’Accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 s'il est ratifié par au moins 55 pays totalisant au moins 55% des émissions mondiales de Gaz à effet de serre (Art. 21), succédera en 2021 au Protocole de Kyoto. Il constitue ainsi le second instrument de mise en œuvre de la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique adoptée en 1992 à Rio.

Il affiche un objectif basé sur la science: une décroissance des émissions dès que possible et une compensation des émissions et puits liées aux activités humaines au cours de la seconde moitié du siècle (article 4.1), pour limiter le réchauffement bien en dessous des 2°C convenus en 2009 à  Copenhague.

L’Accord de Paris fait plus que donner le bon signal : il établit un cadre incitatif acceptable par tous, vers un objectif commun. Il rassemble au-delà des divergences, au service de l’intérêt général au-delà des intérêts nationaux, avec en ligne de mire la paix dans le monde et le développement durable.
 
En ce sens, cet accord est remarquable puisqu’il formalise ce qui pouvait être accepté par tous, notamment par les principaux émetteurs que sont la Chine et les USA, alors que les circonstances nationales, les visions en matière de durabilité comme les intérêts énergétiques, économiques et commerciaux prédominant dans les stratégies nationales, divergent.

1- Prégnance Sino-Américaine et Méthode Française 
2- Un accord pluriel à l'image d'un monde qui change 
3- Deux visions du développement durable 


1- Prégnance Sino-Américaine et "Méthode Française"

Voir tableau en fin de post, sur quelques éléments de langages de l'accord Chine USA et de l'accord Chine France, qui sont repris dans les dispositions fondamentales de l'Accord de Paris

Le texte de l'accord final est structurant: 
- la cible: bien en dessous des 2°C, vers 1,5°C au dessus des niveaux pré-industriels
- l'état des lieux: actualisé périodiquement et confronté à l'état des connaissances scientifiques.
- chaque état détermine ses propres objectifs, révisables (article 4), exclusivement à la hausse. Cette augmentation continue du niveau d'ambition, couplée à la décision (106.) de commencer au plus fort et au plus tôt dès avant 2020, est à la hauteur de l'enjeu climat et de l'urgence d'agir.

ANTICIPER et RASSEMBLER derrière la PREGNANCE SINO-AMERICAINE. Sans la Chine et les USA (44% des émissions mondiales), cet accord serait un échec. Les USA en novembre 2014, la France dans une moindre mesure en novembre 2015, ont anticipé la COP21 sur l'ensemble des points durs. Les accords bilatéraux conclus avec la Chine ([2] Chine USA et [3] Chine France) donnent les éléments de langage largement repris dans le texte de Paris en matière d'ambition, de participation volontaire des pays en développement, de finance, de transparence, de place donnée à l'adaptation etc. L'accord bilatéral Chine France se distingue de celui Chine USA en cela qu'il convient d'un plafonnement des émissions de Gaz à Effet de Serre en termes absolus, une avancée par rapport à l'objectif du plan quinquennal chinois exprimé en intensité carbone.

REAL POLITIK. Renoncer à l'illusion du "legally binding"
« Legally binding » ? Un enjeu de pure forme faute d’autorité supranationale, comme le Canada l’a démontré en sortant du protocole de Kyoto et le Japon (entre autres) ensuite en ne ratifiant pas la seconde période d’engagement (2013-2020). John Kerry a très bien résumé ce point lorsqu’il encourageait les Parties à adopter l’accord dans sa version du 10 décembre au soir, arguant du fait que l’accord n’étant pas contraignant et ne prévoyant aucune sanction, il n’y avait aucun risque à l’accepter en l’état. Enfin un accord legally binding aurait non seulement été inopérant, mais il aurait pu démobiliser (laissant croire que les Etats feraient tout l'effort) ou être peu efficace (Cf. Protocole de Kyoto).

INDABAS. En confiant chaque point dur à la facilitation d'un ou deux pays chargés de consulter les autres en petits comités, les "landing zones" et les "red lines" se sont précisées. Le tour de main de la Présidence Française a ensuite apporté une touche finale à chaque nouvelle version du texte tout au long de ces deux semaines. Cela a notamment été le cas pour l'ambition, pour la différenciation des responsabilités, et pour les moyens de mise en œuvre de l'accord (finance climat, renforcement de capacités, et transfert de technologie).

La "Méthode Française" saluée ici, est donc à la fois une mobilisation forte de sa diplomatie (Affaires Etrangères) très en amont de la COP, et le management tambour battant des négociations alors que les divergences étaient encore fortement exprimées y-compris la veille du dernier jour.

2- Un accord pluriel à l'image d'un monde qui change

Un accord pluriel en ce sens qu'au-delà des points structurants verrouillés en amont avec la Chine par les USA dès 2014, puis la France peu avant la COP 21, le texte reflète aussi des visions différentes voire opposées.  

La distinction établie par la convention climat, entre pays développés et pays en développement a évolué: les pays en développement peuvent, sur une base volontaire, participer à la finance climat et d'ailleurs la Chine s'y est engagée à hauteur de 20 milliards de Yuan. Même le VietNam a annoncé une contribution au fonds vert pour le climat.

Autre avancée de l'Accord: le lien explicite entre les montants de support financier et l'ampleur de l'action d'atténuation (Art. 2.1.c).

De plus, chaque Partie à l'accord revient au pays non seulement avec un accord, mais avec des mentions incluses, exclues ou déplacées (de l'accord vers les décisions) sous son impulsion.


Cette juxtaposition de visions divergentes dans la manière de procéder mais convergente sur la méthode (objectifs, trajectoire, qualité de la démarche) est particulièrement frappante à l'article 6 : ce sont bien deux mécanismes de développement durable, initialement présentés comme deux options exclusives l'une de l'autre, qui sont adoptés. 
Le premier, soutenu par le Panama (représenté par Andrei Marcu du CEPS) et par IETA (Association Internationale du Traing d'Emissions de Gaz à effet de serre) est basé sur les marchés, la possibilité de contribuer à son INDC (objectif national de limitation ou de réduction d'émissions de gaz à effet de serre) dans un autre pays, centré sur l'atténuation. Le second, promu par la Bolivie et lié à une vision holistique du développement durable, contribue à la réalisation des INDC du pays hôte, exclue les mécanismes de marché et traite conjointement de l'atténuation et de l'adaptation.

En l'état, l'article 6 permet donc la résurgence des marchés d'échange de quotas entre pays Parties à la Convention Climat, et la résurgence des mécanismes de projets associés (Mécanisme de Développement Propre, de la Mise en Œuvre Conjointe et des projets domestiques), bien qu'à ce stade on ignore encore si les "mitigation outcomes" transférables à l'international, seront transférables d'un état à un porteur de projet privé. Ces modalités seront à définir ultérieurement.


Pour illustrer encore ce point (sans prendre ici position sur le fonds):
- USA : absence de sanction
- USA et Inde ont obtenu la suppression de toute référence aux droits de propriété intellectuelle;
- L'Union Européenne, seule à défendre sa mention explicite pour un prix du carbone, a conservé sa mention dans les décisions pour les non-party stakeholders, envers et contre LMDC (Like-Minded Developing Countries), AILAC (Association of Independent Latin America and Caraibes states), Groupe Arabe, AOSIS (Association of Small Island States), pour qui le prix du carbone ne relève pas de la finance climat notamment parce-qu'il bénéficie peu à pas aux pays en développement et sont très peu prévisibles.
- La promotion de l'accès aux énergies renouvelables désigne tout particulièrement l'Afrique qui bénéficie également d'un renforcement des Pertes et Dommages en faveur des pays vulnérables aux effets du changement climatique (par rapport aux économies vulnérables aux mesures de riposte, i.e. les pays dont les revenus dépendent fortement des combustibles fossiles)
- Coalition for Rainforest Nations: ont obtenu ce qu'elles voulaient pour que REDD+ (Reduced Emissions from Deforestation and Degradation of forest plus other socio-economic benefits) soit contenu dans l'accord (Article 5) et ne soit pas écarté (suppression de la mention "as an alternative to results based payments" dans le mécanisme Bolivien de développement durable).

3- Deux visions du développement durable

Alors quele protocole de Kyoto mentionne à trois reprises seulement le "développement durable" (cinq si l'on compte la gestion durable des forêts), l'accord de Paris s'y réfère pas moins de 16 fois (la version intermédiaire du texte du premier décembre s'y référait 23 fois; la référence à des critères nationaux de développement durable a notamment disparu mais va de soi avec la souveraineté de l'Etat).
Le texte de l’accord final associe le développement durable à :


  • Une priorité définie au niveau national et qui doit être respectée (décision 110)
  • Un Co-bénéfice des actions d’atténuation des émissions de Gaz à effet de serre (décision 109) ;
  • Une relation intrinsèque avec l’éradication de la pauvreté[1], le changement climatique et les actions associées (Préambule 8) ;
  • Le contexte dans lequel l’Accord de Paris renforce la réponse globale aux changements climatiques (Article 2) et définit le niveau de son ambition (Article 4) ;
  • Un des objectifs des Parties dans le cadre des « approches collaboratives d’atténuation » que ces approches doivent promouvoir et soutenir (Article 6) ainsi que dans le cadre des actions en faveur de la résilience et de l’adaptation (Article 7);
  • Un rôle dans la réduction du risque de subir des pertes et dommages liées aux changements climatiques (Article 8)
  • Un objectif de l’innovation (Article 10).
L’un des points d’achoppement de ces négociations autour de la question du développement durable, est donc celui de sa définition. 
Plusieurs pays en développement ont insisté pour que soit reconnu le fait que sa définition relève de choix nationaux tenant compte de spécificités et de circonstances qui leur sont propres, et non d'une définition internationale qui s'imposerait à tous. Un plaidoyer à considérer, mais avec prudence, puisque le même plaidoyer a été apporté par certains pour ce qui est du respect des droits de l’Homme... 

Une définition est assez universellement partagée : celle de Brundtland (permettre aux générations actuelles de satisfaire à leurs besoins sans empêcher les générations futures de satisfaite aux leurs), résumée dans les préambules de l’accord et des décisions en « intergenerational equity ». Cette définition figure également dans l’encyclique « laudato si » (par.53., complétée au para.111).



On pourrait balayer ce paragraphe au prétexte que le sujet, la priorité et l’enjeu sont le climat et non le développement durable, que les frontières entre développement, durabilité, et réduction des émissions de gaz à effet de serre, à force d’être rendues toujours plus floues, nuisent à la mobilisation des ressources spécifiquement orientée vers l’atténuation du changement climatique au profit d’un rhabillage opportuniste de flux financiers pré-existants en finance climat. 

Sans contester l’objection, je crois pourtant utile de s'intéresser à deux visions du monde, deux visions du développement durable au sein desquelles l’action d’atténuation, prioritaire dans les deux cas, n’est pas pensée de la même manière.

Ainsi, la pensée du « Nord », à tendance hégémonique descendante, fait valoir que les actions d’atténuation (de réduction des émissions) sont d’abord compatibles avec une économie de marché visant à réduire les coûts dans une perspective de profitabilité et de croissance économique, et ensuite seulement que ces actions ont un impact positif sur les trois piliers du développement durable (environnement, économie, société). Une illustration de cette vision est présentée en page 13 (9 selon la numérotation interne au document) par les Nations Unies [4] et repris ci-dessous:






A l’opposé, les pays en développement et notamment la Bolivie et le Gabon, pensent le développement durable comme une démarche intégrale, holistique, suivant laquelle le problème du changement climatique ne se pose pas et les émissions de Gaz à Effet de Serre sont maîtrisées et tendent à diminuer. Cette vision peut être représentée ainsi:





 


Ces visions, aujourd’hui, ne sont pas réconciliables, comme l’illustre l’article 6 des deux mécanismes de développement durable initialement présentés comme deux options exclusives l’une de l’autre.
L'Accord de Paris a ceci d'inclusif, que les deux voies sont ouvertes, à la disposition de chaque Partie.

L'avenir dira laquelle de ces deux visions du développement durable sera la plus efficace face à l'enjeu climat, enjeu premier et prioritaire à mes yeux sur tout autre puisque le changement climatique créée de nouvelles pauvretés et aggrave celles qui existent déjà, et puisque le changement climatique résulte d'un développement humain qui a manqué sa cible: celle d'un développement durable intégral.

La première se comprend dans le contexte de pays industrialisés. Pour ces pays, le développement durable intégral est une remise en cause tout aussi intégrale, difficile à penser, difficile à aimer, voire anxiogène pour les acteurs du secteur privé qui ne tarissent pas de plaidoyers pour verdir ce qu'ils croient être leur raison d'exister: croissance, profits, technologie.
La seconde traite de tous les sujets, du climat au travail en passant par la santé et la biodiversité. Elle est désirable et accessible pour des peuples encore connectés à leur environnement et aux autres, encore capables de penser la coopération et la collaboration sans asservissement.
C'est en ce sens que tout est lié, c'est en ce sens qu'il est plus difficile aujourd'hui aux pays riches d'accéder à un développement durable et à un monde en paix.



[1] Voir à ce sujet également l’encyclique laudato si, qui fait de cette intrication un thème transversal (par ex. para 16, para 137 et suivants…)



[2] : Accord bilatéral USA Chine, Nov. 2014  




[4] : Climate Action Now, summary for Policy Makers, 2015. Document distribué gratuitement et largement dans le Hall 6 réservé aux négociations pendant la COP 21.
http://climateaction2020.unfccc.int/media/1173/21789-spm-unfccc-lowres.pdf





Accord Chine USA
Novembre 2014
Accord Chine France
2 novembre 2015
Accord de Paris (COP 21)
12 Décembre 2015
CBDR
They reaffirm their commitment to reach an ambitious agreement in 2015 that reflects the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in light of different national circumstances.
President Xi Jinping and President François Hollande strengthen their resolve to work together and with leaders of all other countries to reach an ambitious and legally binding Paris agreement on the basis of equity and reflecting the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in light of different national circumstances
Préambule 3 : the principle of equity and common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances
AMBITION

The two sides reaffirm the need for developed countries continuing to take the lead, by undertaking ambitious economy-wide absolute quantified emission reduction targets; and the importance of developing countries to enhance their diversified mitigation actions over time, in the context of sustainable development, including by progressively moving towards economy-wide quantifiable emission reduction or limitation targets, depending on their national circumstances, enabled by incentive and support as appropriate.
Developed country Parties should continue taking the lead by undertaking economy-wide absolute emission reduction targets.

Developing country Parties should continue enhancing their mitigation efforts, and are encouraged to move over time towards economy-wide emission reduction or limitation targets in the light of different national circumstances.
"OWITODOSO"
They urge continued support by developed countries to developing countries and encourage such support by other countries willing to do so.





Complementary support by other countries willing to do so should be encouraged and recognized.
Art.9.2. Other Parties are encouraged to provide or continue to provide such support voluntarily.
TRANSPARENCY
Both sides support the inclusion in the Paris outcome of an enhanced transparency system to build mutual trust and confidence and promote effective implementation including through reporting and review of action and support in an appropriate manner. It should provide flexibility to those developing countries that need it in light of their capacities.
10. China and France underline the need to include in the Paris agreement an enhanced transparency system to build mutual trust and confidence and promote effective implementation including through reporting and review of action and support. It should provide flexibility to those developing countries that need it in light of their
capacities.
Art. 13. In order to build mutual trust and confidence and to promote effective implementation, an enhanced transparency framework for action and support, with built-in flexibility which takes into account Parties’ different capacities and builds upon collective experience is hereby established.
The transparency framework shall build on and enhance the transparency arrangements under the Convention, recognizing the special circumstances of the least developed countries and small island developing States, and be implemented in a facilitative, non-intrusive, non-punitive manner, respectful of national sovereignty, and avoid placing undue burden on Parties.
ADAPTATION
Both sides stress the importance of adaptation. The Paris agreement should accord greater prominence and visibility to adaptation, including by recognizing that it is a key component of the long-term global response to climate change, in terms of both preparing for the unavoidable impacts of climate change and enhancing resilience.

- 6. China and France underscore the importance of demonstrating through the Paris agreement the equal political importance of climate change mitigation and adaptation. The two sides stress the need for the Paris agreement to contribute to effectively strengthening adaptation capacities.
Décisions 42 et suivantes.
Article 7.
FINANCE
The two sides reaffirm that, in the context of meaningful mitigation actions and transparency on implementation, developed countries committed to a goal of mobilizing jointly USD 100 billion a year by 2020 to address the needs of developing countries


- 7. China and France reaffirm the critical importance of defining a clear and credible pathway towards achieving the goal of mobilizing by developed countries of USD 100 billion of climate finance per year by 2020,..
Decisions 54 et 115.
… jointly providing USD 100 billion annually by 2020 for mitigation and adaptation while significantly increasing adaptation finance from current levels and to further provide appropriate technology and capacity-building support;

…the Paris Agreement shall set a new collective quantified goal from a floor of USD 100 billion per year, taking into account the needs and priorities of developing countries.


 SOURCES FOR FINANCIAL RESOURCES AND SUPPORT
and that this funding would come from a wide variety of sources, public and private, bilateral and multilateral, including alternative sources of finance. They underscore the importance of continued, robust financial support beyond 2020 to help developing countries build low-carbon and climate-resilient societies.
…coming from a wide variety of sources, public and private, bilateral and multilateral, and including alternative sources of finance, to support transparent mitigation and adaptation actions in developing countries and enhance their capacity-building.
Art 9.3 As part of a global effort, developed country Parties should continue to take the lead in mobilizing climate finance from a wide variety of sources, instruments and channels, noting the significant role of public funds,